中国《药品注册管理办法》修订工作及有关思考 2017-08-01

2017-07-24 大品种联盟大品种联盟

⊙作者：张晓东，王庆利，周跃华，杨志敏

《药品注册管理办法》是中国药品研发和注册管理领域的一部基础法规。随著医药科技和产业的发展，中国的药品监管法规体系不断完善，《药品注册管理办法》也经历了从无到有、逐步完善的过程。本文拟对我国《药品注册管理办法》的制修订历程以及当前的修订工作情况进行介绍，并提出若干思考和分析，以飨读者。

1 中国《药品注册管理办法》修订工作及有关思考

我国《药品注册管理办法》的最初雏形可追溯至1979年卫生部与国家医药管理局共同制定并颁布试行的《新药管理办法》。该《办法》对新药的定义、新药的分类、新药审批的资料要求及临床试验手续等进行了明确，还规定新药要由卫生部审批。但限於当时的管理水准以及配套制度的欠缺，那时制订的法规并未能得到切实地落实执行。

1985年7月，《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）正式施行，第一次将药品审批制度以国家法律形式固定下来。同年，卫生部根据《药品管理法》中关於新药和新生物制品审批的规定，制定颁布了《新药审批办法》和《新生物制品审批办法》，全国从此开始实行新药统一审批的管理模式。之后，卫生部还相继颁布实施了《仿制药品审批办法》、《进口药品管理办法》、《新药保护和技术转让的规定》等与药品审批有关的规章。1987年，卫生部对《新药审批办法》中有关中药问题做了补充规定和说明。1988年，卫生部颁布了《关於新药审批管理若干补充规定》。1992年，卫生部发布《关於药品审批管理若干问题的通知》，再次对中药部分做了修订和补充规定。

1998年国家药品监督管理局（SDA）成立，对上述《新药审批办法》、《新生物制品审批办法》、《仿制药品审批办法》、《进口药品管理办法》、《新药保护和技术转让的规定》等5个规章进行了修订完善，并於1999年5月1日开始实施。

2002年12月，为适应新修订的《药品管理法》、《药品管理法实施条例》以及我国加入世贸组织（WTO）的需要，SDA全面整合药品注册管理相关规章制度，颁布施行了《药品注册管理办法》（试行），明确了“药品注册”的法规概念，并将仿制药注册审批许可权上收至国家层面。

2005年2月，为适应新施行的《中华人民共和国行政许可法》，进一步鼓励药物研发创新，国家食品药品监督管理局（SFDA）颁布了新修订的《药品注册管理办法》，并於2005年5月1日开始正式施行。

2007年7月，针对当时药品注册管理工作中暴露出来的问题，以及2005年版《药品注册管理办法》本身存在的不足，再次修订的《药品注册管理办法》颁布，并从2007年10月1日开始执行。根据新修订的《药品注册管理办法》，SFDA又於2008-2009年颁布实施了《中药注册管理补充规定》、《新药注册特殊审批管理规定》、《药品注册现场核查管理规定》等配套法规。

2013年11月，国家食品药品监督管理总局（CFDA）发布《关於徵求<药品注册管理办法>修正案意见的通知》。修正案对2007年版《药品注册管理办法》中不符合当时形势及要求的内容进行了修订，主要包括增加鼓励药物创新的条款、修订与专利法衔接的条款、完善监测期管理相关条款、调整仿制药注册生产现场检查程式等几个方面。2014年2月, 根据徵集的意见和建议修订完善后的《药品注册管理办法（修改草案）》在中国政府法制资讯网公开徵求意见。虽然此次修改草案徵求意见后没有正式发布实施，但为后续修订工作奠定了一定的基础。

2 当前中国《药品注册管理办法》修订工作

2007年版《药品注册管理办法》的实施有力推动了我国医药产业的发展，提升了我国药品监管的国际认同度和影响力。但随著药品研发全球化趋势的加剧和我国医药产业的快速发展，现行办法的立法思路和诸多规定已不能适应当前药物创新发展和注册监管的要求。

鉴於上述实际，结合药品审评审批制度改革要求，CFDA於 2015年4月再次启动了对现行2007年版《药品注册管理办法》的修订工作，成立了由CFDA药化注册司牵头，法制司、药审中心、核查中心、投诉举报和受理中心以及中国食品药品检定研究院参与的专项工作小组，研究确定了修订的原则、目标和总体思路。2015年12月，专项工作小组在前期工作基础上，结合《国务院关於改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号）和《国家食品药品监督管理总局关於药品注册审评审批若干政策的公告》（2015年第230号）要求，起草形成了修订稿初稿。2016年1月开始，修订专项工作小组召集相关省局、行业协会及学术界、工业届代表召开研讨会和座谈会十余次，期间不断徵求意见，修改完善，数易其稿。2016年7月22日，CFDA在官方网站公开徵求《药品注册管理办法（修订稿）》（主体文件）意见。2016年8月底开始，修订专项工作小组根据徵集到的意见，组织相关人员召开了多次修订工作会，并做进一步完善。2016年10月份形成审议稿，并梳理了修订过程中重点关注和存在争议的问题，后续的配套文件起草制定及审议返修等工作也持续抓紧推进。

此次修订工作对既往国内药品注册管理的理念、思路以及程式设计等都进行了较大调整和改革，将国际上通行的药物临床试验管理机制、鼓励创新和仿制药品质提高机制、药品全生命周期管理理念等体现在修订稿中。确立了管理办法的整体框架是主体文件加配套文件，既保证政策的延续性，又保留一定的可调整空间。从公开的主体档修订稿徵求意见稿来看，主要修订内容包括以下几个方面：

2.1 改革“药物创新”的定义

由“成分论”和“新化合物论”转为“以临床价值为导向的药物创新”，并相应地体现在注册分类和审评审批原则的调整中。

2.2 构建新的药物临床试验管理机制

将仿制药生物等效性试验改为备案审查制；对於创新药，通过建立探索性新药（Investigational New Drug，IND）机制，探索更为国际化和符合新药研发规律的临床试验管理机制。

2.3 引入药品上市许可持有人制度

衔接药品上市许可持有人制度试点工作，引入药品上市许可管理模式。将药品上市许可与生产许可分离，旨在鼓励创新，并从源头上扼制药品研发的低水准重复。

2.4 明确仿制药和生物类似药的审批标准

明确了仿制药和生物类似药的上市标准是“与原研药品质和疗效的一致或类似”，为后续开展仿制药品质和疗效一致性评价，以及建立橙皮书制度奠定法律基础。

2.5 改革优先审评机制

根据临床需求和药品特点设立优先审评制度，改变原来主要将注册分类作为特殊审批程式设定依据的做法。

2.5 强化沟通交流

引入审评机构项目管理人和申请人药品注册专员概念，改革申请人（包括研究者）与药品审评机构间的沟通交流制度，将沟通交流贯穿於药品研发注册的全过程。拟通过沟通交流解决技术资料补充、临床试验分期批准、重大关键技术问题共商等注册环节中的问题。

2.6 确立药品全生命周期管理理念

调整了药品注册受理、初步审查、注册现场检查、注册检验、补充资料等环节的节点设置和操作模式，以及药品再注册相关的规定，引入药品注册原始编号制度、年度报告制度，新增了药品日常监管与注册工作衔接、上市后安全性问题及备案资讯管理等方面条款内容，以确立药品全生命周期管理的理念。

3 分析和思考

《药品注册管理办法》修订是药品研发行业和注册管理领域的重大事件，是从源头改革药品监管理念和思路的重大举措，也是我国药品监管史上的里程碑事件，其重要性不言而喻。笔者结合参与修订工作的体会，谈谈以下几点分析和思考。

3.1 顶层设计和立法逻辑确立至关重要

《药品注册管理办法》作为一部涉及行业源头监管的部门规章，对整个药品监管的理念和政策方向确立有著举足轻重的作用，在整个行业监管法规体系中扮演著重要的角色。因此，其修订工作需要从利於行业整体监管、保障公众用药、规范研发和管理、鼓励创新、引导产业良性发展等功能定位上，由一定层级的主管部门结合行业实际，从长计议，在宏观上做好顶层设计，明确立法的逻辑。需要明晰药品注册管理的基本原则和目标的是什么，管理的关键环节和核心节点在哪里，当下改革的大方向和趋势是什么，最后形成怎样的管理体系。这是开展《药品注册管理办法》修订工作的前提。

3.2 精准研判问题有利於明确目标

大到整个药品审评审批制度改革，小到具体注册管理法规修订，起因都是由於既有制度已无法适应现实需求，要改要修的就是无法适应现实需求之处。本次《药品注册管理办法》修订工作亦是如此。因此，需要仔细思考、调研、分析、总结当前药品注册管理面临的具体问题是什么，管理工作的难点和症结在哪里，既有制度体系是如何不能适应现实需求的。清晰研判了上述问题，才能把握修订工作的目标。单从药品审评工作来看，现行注册管理办法下，药品审评工作存在国家与地方分离，行政与技术割裂，以及受理、核查、检验、审评、审批、上市后监测等各环节“碎片化”管理的问题，导致药品审评审批工作效率与品质不高，责权不清，沟通不畅，鼓励创新不足，研发水平低下。所以，此次修订工作的目标就是要对现行药品注册管理体系进行重构，要从根本上解决国内药品注册管理存在的上述体制性、机制性的矛盾和问题。

3.3 不确定因素增加了修订工作难度

此次《药品注册管理办法》修订工作是当前我国药品审评审批制度改革的重点工作之一，既要顺应改革大趋势，又要在诸多具体政策措施层面引领改革。本次药品审评审批制度改革的目标明确，力度空前，阶段性成果明显，但也不可否认改革已进入深水区，修订《药品注册管理办法》的诸多关键因素尚存变数。譬如是否构建中央集权统一的药品审评审批特设机构、上位法《药品管理法》如何修订、国家总局和地方省局事权如何划分等都是影响和掣肘《药品注册管理办法》修订工作的不确定因素，无疑增加了修订工作的难度。

3.4 毕其功於一役的想法不可取

药品审评审批制度改革是一项系统工程，应是一套组合拳，相关制度措施、环节设置和阶段成果评估等应有机整合，环环相扣。不可寄全部希望於《药品注册管理办法》的修订，不能靠修订一部部门规章来推动改革一步迈向成功，一蹴而就，一劳永逸。因此，《药品注册管理办法》修订工作应与药品监管相关的体制机制改革协调推进，步调有序，循序破解药品注册监管的制度症结。当前，全国人大常委会授权国务院开展药品上市许可持有人制度试点和药品注册分类改革试点工作，国务院发布关於改革药品医疗器械审评审批制度的意见，CFDA密集出台一系列药品审评制度改革档等，都是药品审评审批制度改革工作的重要组成部分，同时也为《药品注册管理办法》修订工作的奠定了重要基础。

3.5 合理设定修订工作的预期

《药品注册管理办法》修订是一项前瞻性工作，应结合制度改革目标设定合理的预期。目前，从修订稿（主体档）徵求意见情况以及后续配套档的起草制定进展来看，以主体档加配套档的方式形成管理办法是切实合理的。在具体构架上，是要建立以《药品注册管理办法》主体档为准则，以技术要求、操作规程、管理标准、指导原则等配套性档为支柱，辅以资讯技术、人才队伍及宣传贯彻等支撑手段的管理体系。配套档可根据实际需求及紧急程度，进行分层分级，形成目录，明确哪些配套档需和主体档同时发布，哪些可以后续发布，列出配套档发布的时间表，分时按序推出。同时，可考虑设定新办法发布施行的试行期，以便评估某些条款规定的适用性和实际效果，并为徵集实施过程中的问题及做出相应的修订调整留出视窗期。另外，考虑到政策的延续性，减少政策调整可能对相关工作连续性造成的影响，建议设定过渡期，出台相应的过渡政策。

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